22.08.2022

Controlul de stat asupra activității de întreprinzător: Când poate fi refuzată inițierea acestuia?

Autori: Natalia Roșca, coordonator Departament Reglementare, Casa de avocatură ”Efrim, Roșca și Asociații”, Olesea Nastas, avocat, Casa de avocatură ”Efrim, Roșca și Asociații”

Mediul, viața, sănătatea și proprietatea fiecărei persoane trebuie să beneficieze de cel mai înalt nivel de protecție din partea statului. Or, acest lucru este posibil doar prin supravegherea introducerii și circulației pe piață a produselor în vederea asigurării siguranței acestora și o monitorizare continuă a riscurilor. Anume această realitate a determinat consolidarea cadrului juridic și instituțional în domeniul efectuării controlului de stat asupra activității de întreprinzător.

Cu toate acestea, organele abilitate cu funcții de control, în procesul de realizare a interesului public, pot acționa uneori peste limita atribuțiilor cu care au fost investite și cu încălcarea competențelor administrative. Acest lucru poate degenera în variate abuzuri. Prin urmare, ne-am propus să vedem în ce condiții concrete un agent economic poate refuza inițierea unui control, pentru a nu permite încălcări a limitelor stabilite de legislație în acest sens.

Ce este controlul de stat?

Prin ”control”, în sensul Legii nr. 131/2012 privind controlul de stat asupra activității de întreprinzător (în continuare ”Legea nr. 131/2012”), se are în vedere totalitatea acțiunilor de verificare a respectării de către persoanele supuse controlului a prevederilor legislației, realizate de un organ abilitat cu funcții de control sau de un grup de instituții similare.

Se consideră control orice formă de verificare, revizie, audit, evaluare și/sau analiză exercitată de către un organ de control, cu scopul de a constata respectarea legislației și de a verifica unele fapte relevante pentru domeniul de control al organului în cauză, la fața locului și/sau prin solicitare directă de la persoana controlată a documentației și a altei informații prin poștă (inclusiv electronică), sau prin telefon, informație pe care aceasta, în virtutea legii, nu este obligată să o ofere.

Ce nu este control de stat?

În sensul Legii nr. 131/2012, nu se consideră control de stat solicitarea informației de către organul de control fără efectuarea unei vizite la fața locului, dacă această informație este indispensabilă pentru planificarea controalelor în baza criteriilor de risc, conform metodologiei aferente domeniului de control, și este deținută de persoana supusă controlului.

La fel, sunt un șir de activități asupra cărora dispozițiile Legii nr. 131/2012 nu se extind. Spre exemplu, acestea nu se extind asupra: (i) activităților organelor de urmărire penală, (ii) controalelor efectuate de Serviciul Fiscal de Stat, cu excepția înregistrării, supravegherii și raportării controalelor în Registrul de stat al controalelor, (iii) controalelor efectuate pentru identificarea cazurilor/faptelor de desfășurate a activității de întreprinzător fără înregistrarea la Agenția Servicii Publice sau la o altă autoritate publică competentă etc. Or, controlul acestor activități este obiect de reglementare al altor legi speciale.

Procedura de control

E bine să cunoaștem că orice tip de control – indiferent că e planificat sau inopinat – se efectuează în temeiul delegației de control, semnate de conducătorul organului abilitat cu funcții de control. În cazul controalelor planificate, acestea se dispun doar  în temeiul planului anual al controalelor, aprobat și înregistrat. În cazul controalelor inopinate, pot fi dispuse doar în cazul în care există vreunul din temeiurile reglementate de art. 19 alin. (1) din Legea nr. 131/2012, printre care:

  • deținerea, de către organul de control, a informațiilor/indiciilor, susținute prin probe aflate în posesia sa, despre existența situaţiilor de avarie, incident sau încălcare gravă a regulilor de securitate ori siguranță care prezintă un pericol iminent şi imediat pentru mediu, viaţa, sănătatea şi proprietatea persoanelor, dacă sunt întrunite condițiile prevăzute de lege în acest  sens;
  • verificarea informației, care, conform legii, este raportată în mod obligatoriu, dacă: (i) această informaţie nu a fost prezentată în termenul stabilit de lege sau de un act normativ și (ii) organul abilitat cu funcţii de control sau organul responsabil de recepționarea informației corespunzătoare nu a primit notificare justificativă din partea persoanei obligate să raporteze informaţia în termen şi/sau această persoană nu a răspuns în termen rezonabil la înștiințarea din partea organului responsabil;
  • verificarea informaţiei obţinute în cadrul altui control la întreprinzătorul cu care persoana controlată a avut anterior relaţii economice, dacă sunt întrunite cumulativ următoarele condiţii: (i) întreprinzătorul refuză să prezinte informaţiile în cauză, (ii) nu există altă modalitate de obţinere a informaţiei în cauză și (iii) informaţia dată este decisivă şi indispensabilă pentru atingerea scopului controlului iniţiat anterior;
  • solicitării directe din partea persoanei care urmează a fi supusă controlului de a fi inițiat controlul;
  • deținerii informațiilor/indiciilor, susținute prin probe aflate în posesia organelor de control, altor instituții de stat, despre existența situațiilor privind încălcarea prevederilor Legii nr. 202/2013 privind contractele de credit pentru consumatori.

În orice caz, indiferent de tipul controlului – planificat sau inopinat –, acesta trebuie să se dispună doar în bază de analiză a riscurilor.

Astfel, începând cu anul 2018, Guvernul a aprobat, pentru toate domeniile de control, criterii de risc specifice și a prevăzut mecanismul de evaluare a persoanelor și obiectelor supuse controlului prin prisma acestor criterii. În consecință, controlul de stat asupra activității de întreprinzător ar trebui să fie orientat spre persoanele și obiectele care reprezintă cele mai mari riscuri pentru mediu, sănătatea, viața şi proprietatea persoanelor, care sunt specifice domeniului de activitate respectiv.

Din 2017, Legea nr. 131/2012 a prevăzut că un control de stat poate fi efectuat  doar în limita listelor de verificare elaborate și aprobate conform regulilor aprobate de Guvern. Listele de verificare se elaborează separat pentru domeniile de activitate supuse controlului în baza riscurilor semnificative în domeniul respectiv, care corespund criteriilor de risc identificate în metodologiile sectoriale. În cazul în care riscurile domeniilor de activitate sunt similare, poate fi elaborată o singură listă de verificare pentru aceste domenii. Pentru anumite domenii de activitate, pot fi aprobate liste de verificare separate proprii diferitor riscuri, astfel încât, să existe liste de verificare pentru afaceri/activități concrete bazate pe riscurile caracteristice acestora.

Pentru a asigura rigorile legale privind transparența în procesul decizional, Guvernul a prevăzut că organele de control trebuie să supună proiectele listelor de verificare consultărilor cu agenţii economici şi asociațiile care activează în domeniul respectiv, precum şi cu alte părţi interesate. Consultarea proiectului listei de verificare se realizează prin organizarea de evenimente publice pe marginea proiectului, prin prezentări publice ale acestuia. De la aprobarea acestor reguli de elaborare a listelor de verificare, organele de control nu s-au manifestat foarte activ în implementarea lor.

Totuși, ținem să menționăm că reglementarea acestor reguli într-o manieră imperativă lasă loc mediului de afaceri, prin organizațiile sale reprezentative, în mod special, să ceară punerea lor în practică și atragerea organelor de control spre comunicare publică, cel puțin la această etapă.

Desfășurarea unui control de stat asupra activității de întreprinzător fără utilizarea listelor de verificare sau cu depășirea acestora reprezintă o încălcare. Mai mult ca atât, Legiuitorul a prevăzut că neutilizarea listei de verificare corespunzătoare în timpul controlului de stat de către organul de control reprezintă contravenție și se sancționează cu amendă (de la 30 la 90 de unități convenționale) aplicată persoanei cu funcție de răspundere.

În prezent, toate organele de control au aprobate metodologii sectoriale privind controlul de stat asupra activității de întreprinzător în baza analizei riscurilor și liste de verificare specifice domeniilor de control sau, respectiv, obiectelor (unităților) supuse controlului.

Reglementarea expresă și limitativă a temeiurilor controlului inopinat și introducerea listelor de verificare ca instrument principal și principial de realizare a controlului de stat au avut ca scop limitarea acțiunilor și deciziilor arbitrare în activitatea organelor de control de stat asupra activității de întreprinzător, dar și asigurarea previzibilității și transparentizarea activității lor, cât și diminuarea presiunilor și abuzurilor asupra mediului de afaceri din partea reprezentanților statului împuterniciți cu mandatul de realizare a controlului de stat.

Controlul de stat poate fi desfășurat exclusiv în perioada indicată în delegația de control. Indiferent de temeiul invocat și de tipul controlului, acesta nu poate fi efectuat și delegația de control nu mai este valabilă la expirarea a 5 zile calendaristice de la data începerii controlului. În cazul controlului inopinat, termenul de 5 zile poate fi prelungit cu încă 5 zile de către conducătorul organului de control în baza unei decizii motivate, care poate fi contestată de către agentul economic.

La sfârșitul controlului de stat, se întocmește un proces-verbal de control, care se completează și se semnează de toți inspectorii indicați în delegația de control, la locul efectuării controlului.

Drepturile agentului economic

În procesul efectuării controlului, persoana supusă controlului are mai multe drepturi, și anume: (i) să verifice delegația de control și să ia cunoștință de legitimația de serviciu a inspectorului, (ii) să fie informată referitor la drepturile și obligațiile sale, (iii) să conteste acțiunile inspectorilor, (iv) să prezinte dovezi și explicații în favoarea sa, (v) să ceară anexarea la procesul-verbal de control a oricăror documente sau copii ale acestora, pe care are dreptul să aplice semnătura și să dea explicații în scris, precum și să ceară includerea în actul de control a mențiunilor cu privire la unele fapte sau drepturi/obligații, (vi) să solicite (o singură dată), în cazuri temeinic justificate, suspendarea sau amânarea controlului pentru o altă dată perioadă, (vii) să ia cunoștință de procesul-verbal de control și de alte documente, întocmite în cadrul controlului, (viii) să asiste personal sau prin avocatul său în procesul controlului, (ix) să obțină acces gratuit și autorizat la toată informația și documentele care se referă la controalele efectuate sau care vor fi efectuate asupra sa, (x) să indice organului de control adresa sa electronică la care organul în cauză este obligat să transmită notificările și informația/documentele aferente controlului.

În caz de dezacord cu rezultatele controlului, agentul economic este în drept să conteste acțiunile sau inacțiunile inspectorului, în tot sau în parte, prin depunerea la organul de control a unei cereri prealabile de contestare, în formă scrisă, în condițiile Legii nr. 131/2012. La fel, agentul economic este în drept să conteste, în caz de dezacord, decizia cu privire la rezultatele examinării cererii prealabile de contestare în instanța de judecată, în condițiile Legii contenciosului administrativ nr. 793/2000.

Refuzul la inițierea controlului

Deși proprietarii de afaceri și angajații acestora au obligația de a coopera cu inspectorii care efectuează controlul, sunt situații în care legea permite agenților economici să își manifeste refuzul la inițierea controlului de stat. Or, inițierea, desfășurarea și încheierea controlului pot, frecvent, avea loc cu încălcarea limitelor și cerințelor stabilite de Legea nr. 131/2012.

În mod evident, un agent economic poate refuza inițierea controlului în lipsa măcar a uneia din următoarele condiții: (i) prezentarea legitimației, (ii) înmânarea exemplarului delegației de control, (iii) existența probelor care demonstrează prezența unuia sau mai multor temeiuri (în cazul controlului inopinat), (iv) expirarea termenului minim de notificare (în cazul controlului planificat), (v) înregistrarea delegației de control în Registrul de stat al controalelor, (vi) exercitarea controlului se face exclusiv de către inspectorii specificați expres în delegația de control şi doar în timpul programului de activitate al persoanei controlate sau al subdiviziunii acesteia. Or, în condițiile Legii 131/2012, inspectorul are dreptul să înceapă controlul doar în cazul când sunt întrunite cumulativ aceste condiții.

Mai mult, dacă la solicitare, inspectorii nu prezintă pachetul de acte care certifică controlul, agenții economici trebuie să cunoască că sunt în drept să interzică accesul în incinta sediul și să refuze orice cooperare. De asemenea, atragem atenție că, în cadrul procedurii de control, inspectorii pot cere informații, documente care nu sunt obligatorii. În acest caz, la fel, refuzul de a coopera este justificat.

Complementar, dacă agentul economic este ținut de o obligație de confidențialitate, în virtutea prevederilor Legii nr. 131/2012, acesta poate refuza să coopereze, în limita și în măsura în care cererea inspectorului intră în conflict cu obligația de confidențialitate.